新能源行业正迎来爆发式增长，成为最具成长性的行业。

4月27日，国家能源局表示，2023年一季度，全国可再生能源装机达到12.58亿千瓦。其中，风电装机3.76亿千瓦，光伏发电装机4.25亿千瓦。

其实，在2022年，我国可再生能源装机就已首次超越煤电，62.5%来自风电、光伏。

在光伏等新能源迅猛发展之下，房地产行业却步入常态化，地方政府的土地财政陷入低迷。

同样以“土地”为载体的光伏，会不会成为地方政府寻求产业突破口的新工具？未来的风光用地，会不会走上房地产拍卖用地的路子？

这些担忧，并非空穴来风，已经有一些地方正在打“新能源用地如何创造财收”的注意。

用知名财经大V蒋静的话来说，地方不会将手中的资源拱手白送，更不会放过任何一个产业招商的机会，光伏成为恰当时机送上门的“唐僧肉”。

因此，现在“产业换项目”对于光伏企业来说不是一个陌生的模式。

一位光伏企业从业者对《环球零碳》表示，这种模式很常见，政府资源不是白给的。一般企业会先和政府签战略合作协议，后期怎么落地，得看双方博弈的结果。企业想先拿项目，地方政府想先卖地落产业。

蒋静表示，这实际上与房地产开发相似，都是土地资源开发的价值变现。虽然光伏项目土地占用时间及土地品质不及房地产，但对于现在的地方政府而言，已经十分诱人了。

为何会出现光伏“房地产化”这种情况？现在光伏项目的落地还有哪些困境？

“以产业换项目”成为光伏项目常态

“以产业换项目”，已经成为很多地方台面上或台面下的硬性要求，甚至是必要条件。

浙江省浦江县就曾发布《浦江县整县推进光伏规模化开发试点工作方案（征求意见稿）》，其中明确提出，对于复合电站和公共屋顶资源电站，将采取“制造业项目投资换光伏开发资源”的投资模式：每引进固定资产投资3亿元的制造业投资项目，可换取10万千瓦（左右）的光伏开发资源，先引先得。

在云南，2022年就有超10个市县区先后提出了产业配套的要求，如下图。

其实，除云南、浙江外，还有广西、湖北、贵州、宁夏、安徽等省份均提出了不同形式的产业配套要求，其范围更是从个别现象发展成为新能源投资商获取指标的“标配”。

但这一做法实际上与国家能源局的有关规定相冲突。

早在2021年，国家能源局就曾在《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》中特别强调，“要优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛”。

但为何面对主管部门的明文禁令，地方政府还要“逆势而为”？

用地紧张制约光伏项目发展

归根到底，是稀缺的土地资源导致的。

光伏的上游资源不是硅料，而是太阳光照。哪里能有太阳光照？只有大面积的土地和屋顶。

那么，在双碳背景下，开发可再生能源到底需要用多少地？

据相关研究，中国要在2060年前实现碳中和，电气化叠加需求增长，电力消费量预计将翻番，达到16×1012kW·h左右，其中风电、光伏发电总装机容量将有可能达到约60亿kW·h，为当前水平的10倍左右。

从工程建设的角度来看，每kW·h的光伏或风电（及其配套设施）至少要占地20～150 m2，即使采取优化组合的形式，保守估计至少需要30万平方公里。

虽然这个面积只占中国国土面积的3.1%左右，但相当于中国城镇建成区面积的3倍多。

但由于我国实行严格的国土空间用途管制制度。尤其是在“三线”（基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线）等限制下，地从哪儿来已成为制约行业发展的最大问题。

尤其是在中国中东部地区，未利用地多作为耕地和建设用地的后备资源或生态用地，土地资源非常有限。

中国能源建设集团投资有限公司山西分公司曾发布一份报告，明确指出“土地资源紧缺可能成为光伏项目发展最大拦路虎”。

《报告》显示，受“三线”划定控制的土地面积占山西全省国土面积的一半，其中划入耕地红线的土地虽然仅占25%左右，但山西省内多为黄土覆盖的山地高原，山区面积占比80.1%，少量平原地带几乎全部是基本农田，开发建设光伏项目的机会少之又少。

城郊的部分一般农田多数已被规划为各类开发区，利用一般农田建设光伏复合项目的机会同样很少。

此外，部分县市为扩大工业、城镇用地，一些原本适合用来建设光伏项目的荒山荒坡被划为基本农田，因土地属性变更而无法作为光伏用地。

因此，地方政府在面对手中紧张的土地资源和地方财政下，“以产业换项目”自然成了相对较好的解决方式。抠出来的资源必然要换取一定价值，这样一方面能疏解产业、税收及招商的压力，另一方面又缓解可再生能源项目用地紧张的尴尬。

意见不统一，光伏项目落地难

虽然地方政府想方设法“以产业换项目”，但在实际操作起来，光伏等可再生能源项目用地的界定、审批更是难上加难。

中利腾晖光伏技术有限公司陈杰表示，“我们经常遇到土地政策模糊的情况，电站建设之初，地方上不说能建，也没说不能建，部门之间互相推诿、说法不一。同一片地，可以说是荒滩荒地，长几根草又被说成林地，全凭办事人员‘一张嘴’，没有见到明确标准。”

实际上，这与我国可再生能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划等衔接不畅有关。

《中国能源报》曾采访相关专家称，尽管国家积极推进“多规合一”，但各主管部门的业务出发点不同，规划、标准存在不协调、不一致的地方。而可再生能源项目审批涉及能源、国土、林草、环保等多个部门，“不一致”给企业带来非常大的程序成本。

比如，同一个项目，能源主管部门同意批复，到了国土资源部门就通不过。再如，项目在实施过程中，某个部门一旦调整规划，很可能导致项目陷入停滞状态，或重复提交审批材料。

以光伏为例，复合类项目的认定标准是否统一尤为重要。

在渔光互补项目中，可能会涉及三塘（渔塘、坑塘、水塘）水面，除当地水利部门以外，部分土地性质为基本农田或者耕地，还需征求当地国土部门的意见。

在林光互补项目中，则会涉及既是未利用土地，又是宜林地的区域。这种情况下，可能会出现在国土部门规划中将该地块划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则是“规划林地”或“宜林地”，使得用地难度大幅度增加。

不过，在今年3月和4月国家发布的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》和《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》中，已明确光伏发电产业发展规划与国土空间规划衔接，并将光伏发电项目用地实行分类管理。

虽然这有利于光伏项目建设，但在当前各地国土空间规划编制进度不一的背景下，实践中如何统一操作，仍有待后续进一步观察。

参考资料：

[1]https://finance.sina.com.cn/stock/relnews/cn/2022-10-08/doc-imqmmthc0157043.shtml

[2]“双碳”目标下可再生能源发展规划用地实施的困境及其纾解

[3]新能源项目拓展用地用林难点及解决思路

[4] 碳中和、新能源与土地

[5] https://mp.weixin.qq.com/s/cPKSzUKOziTgUhPv-rk7eQ

[6] https://mp.weixin.qq.com/s/B4tEEgkdlIoVVIjKLdHNag

[7] https://guangfu.bjx.com.cn/news/20220810/1247506.shtml

[8] https://wallstreetcn.com/articles/3656442

[9]http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2021-03/29/content_2040892.htm

[10]http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2021-08/16/content_25875111.htm

[11] http://www.gov.cn/zhengce/2023-04/06/content_5750194.htm

[12] http://www.junhe.com/legal-updates/2139

[13] 民生证券｜光伏用地痛点得解，“双碳”指引项目可研